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法律资讯

普法:结合新型冠状病毒感染肺炎疫情 对《突发事件应对法》解读(一)

一、《突发事件应对法》的立法背景

2003年,抗击“非典”的过程给了各级人民政府许多重要启示,其中重要的一点就是要依靠法制应对突发事件。自2003年5月起,国务院有关部门成立了法律起草领导小组,着手《突发事件应对法》的研究起草工作。《突发事件应对法》于2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过,效力等级为法律,为我国应急管理的基本制度,施行日期为2007年11月1日,现行有效。

二、该法的结构

该法分七章共七十条,分别为总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任与附则。

三、适用范围

根据该法第二条,本法适用于突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。即该法将应对突发事件的事前、事中、事后的全过程活动纳入调整范围之内。

四、突发事件的定义

突发事件的定义根据该法第三条第一款为:“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”

突发事件分为以下四类,即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件:

自然灾害,主要包括地震灾害、海洋灾害、森林草原火灾、水涝灾害等;

事故灾难,主要包括采矿安全事故、交通运输事故、环境污染和生态破坏事件等。

公共卫生事件,主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

社会安全事件,主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件等严重危害社会治安秩序的突发事件。

此次源起武汉的新型冠状病毒感染肺炎疫情属于以上四类突发事件中的公共卫生事件,该事件适用《突发事件应对法》。

五、突发事件的分类和级别

根据该法第三条第二款,按照社会危害程序、影响范围的因素,将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。

根据《广西壮族自治区实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》第三条第二款:“可以预警的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的预警级别,按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示,一级为最高级别。”另据广西壮族自治区卫生健康委员会网站2020年1月24日晚发布的消息,自治区新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作领导小组决定于2020年1月24日23时起启动重大突发公共卫生事件I级响应。

六、应急管理体制及各级人民政府的分工

根据该法第四条规定的应急管理体制为统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。

根据该法第七条,县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。 突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。 突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的,应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施,统一领导应急处置工作。

因此,强调属地管理为主,是由于如果突发事件发生地的政府能够迅速、有效的反应与应对,是有效遏制突发事件继续发展的关键,故其为第一负责人。

七、政府应急行为的合理性原则及公民、法人和其他组织有参与突发事件应对工作的义务

根据该法第十一条,有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。 公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。

行政合理性原则与行政合法性原则被视为现代行政法的两大基本原则。行政合理性原则要求行政机关的行为,不仅要合法而且要合理,也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。在本次新型冠状病毒感染肺炎疫情中,人民政府和部门在采取的应对突发事件的措施中,有很大的自由裁量权,该法要求应当选择有利于最大限度保护公民、法人和其他组织权益的措施。

根据《宪法》第三十三条第四款,任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。在此次新型冠状病毒感染肺炎疫情中,公民有获得救助的权利,同时也承担相应的参与突发事件应对工作的义务,如服从政府要求隔离、报告是否来自疫区的信息的措施、参加志愿者、救援队伍的义务等。

八、应急征用财产与征用补偿

  根据该法第十二条,有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。

这是行政征用的一种形式,根据宪法第十三条第三款,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。因此,征用不改变财产的所有权,不发生所有权的转移。在应急工作结束后,应及时返还给所有人。

根据该法第五十二条,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资,请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援,要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给,要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当组织协调运输经营单位,优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。

人民政府可以要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给,优先运送相关物资及人员。

九、突发事件导致诉讼时效中止、程序中止

根据该法第十三条,因采取突发事件应对措施,诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的,适用有关时效中止和程序中止的规定,但法律另有规定的除外。

针对此次新型冠状病毒感染肺炎疫情,2020年1月30日,最高人民法院发布《关于新型冠状病毒疫情防控期间诉讼服务和申诉信访工作的通告》,为做好新型冠状病毒疫情防控工作,最大限度减少人员聚集流动,从通告发布之日起,最高人民法院本部、第一、第二、第三、第四、第五、第六巡回法庭和知识产权法庭诉讼服务和群众来访接待场所暂时关闭,恢复接待时间视疫情形势变化另行通知;当事人需要提交申请再审材料、申诉信访或者申请其他诉讼服务事项的,请通过最高人民法院诉讼服务网或者邮寄方式提交,查询咨询事项可拨打12368诉讼服务热线联系办理。

2020年1月29日,广西壮族自治区高级人民法院发布《关于疫情防控期间诉讼服务有关事项的公告》,全区各级人民法院原定于1月31日至2月2日的开庭、接待、诉讼服务、执行等工作统一延期进行,时间另行通知;疫情防控期间,法院将根据疫情防控需要,对相关案件采取延期开庭等措施。当事人、诉讼代理人因疫情不能按期参加庭审的,也可以申请延期开庭审理;当事人、诉讼代理人可以通过广西电子法院、广西移动微法院、12368热线等线上渠道进行网上立案、网上缴费、联系法官、在线开庭或调解、接受送达、申请再审、申诉信访、查询等诉讼活动。

十、突发事件发生后,政府可采取的措施

根据该法第四十九条,自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施:(一)组织营救和救治受害人员,疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施;(二)迅速控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,划定警戒区,实行交通管制以及其他控制措施;(三)立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施,向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品,实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施;(四)禁止或者限制使用有关设备、设施,关闭或者限制使用有关场所,中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施;(五)启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资,必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具;(六)组织公民参加应急救援和处置工作,要求具有特定专长的人员提供服务;(七)保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应;(八)依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为,稳定市场价格,维护市场秩序;(九)依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为,维护社会治安;(十)采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。 

针对其中的第八款哄抬物价,在此次新型冠状病毒感染肺炎疫情中,也有少数经营者借防疫用品需求激增之机,哄抬口罩等相关商品价格,严重违背商业道德,严重违反价格法律法规。在2020年1月25日,国家市场监督管理总局发布了2020第3号《市场监管总局关于坚决维护防疫用品市场价格秩序的公告》,该公告第一条规定:“凡捏造、散布涨价信息,大量囤积市场供应紧张的防疫用品,大幅度提高销售价格,串通涨价,以及其他违反价格法律法规的行为,各级市场监管部门要依法从严从重从快查处,典型案例及时予以公开曝光。”因此,如在此次新型冠状病毒肺炎疫情发生期间,经营者有大幅度提高口罩防疫用品市场销售价格行为的,属从重处罚情形,可根据《价格违法行为行政处罚规定》第六条第一款第三项进行相应处罚:经营者违反价格法第十四条的规定,有下列推动商品价格过快、过高上涨行为之一的,责令改正,没收违法所得,并处违法所得5倍以下的罚款;没有违法所得的,处5万元以上50万元以下的罚款,情节较重的处50万元以上300万元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿,或者由工商行政管理机关吊销营业执照:(三)利用其他手段哄抬价格,推动商品价格过快、过高上涨的。

十一、禁止编造、传播虚假信息

根据该法第五十四条,任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。否则按该法第六十五条处理:“违反本法规定,编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息,或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的,责令改正,给予警告;造成严重后果的,依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证;负有直接责任的人员是国家工作人员的,还应当对其依法给予处分;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚。”

十二、政府不履行法定职责的法律责任

根据该法第六十三条,地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定,不履行法定职责的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正;有下列情形之一的,根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:(一)未按规定采取预防措施,导致发生突发事件,或者未采取必要的防范措施,导致发生次生、衍生事件的;(二)迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息,或者通报、报送、公布虚假信息,造成后果的;(三)未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施,导致损害发生的; (四)未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当,造成后果的;(五)不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的; (六)未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的; (七)截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的;(八)不及时归还征用的单位和个人的财产,或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。 

十三、单位和个人违反本法规定的法律责任

根据该法第六十六条至六十八条,单位或个人违反本法规定的,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚;给他人人身、财产造成损害的,应当依法承担民事责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 

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